通知公告更多>>

為落實《深化政府采購制度改革方案》要求，加強政府采購需求管理，實現政府采購項目績效目標，2021年4月，財政部印發了《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》）進一步明確了采購需求管理中采購人的主要任務，并對采購需求的編制、采購實施計劃的確定、風險控制等作了具體規定。《辦法》的出臺在政府采購領域引起了廣泛的關注與熱議，行業內一片歡呼雀躍，一致認為財政部門加強了對采購人需求制定以及落實政府采購政策功能的監督，采購人有了編制管理采購需求、實現采購期望的政策依據。但是，在聚焦頂層設計，追溯政府采購需求源頭，收緊履約驗收末端風險等方面的政策依據還相對單一，沒有賦予采購人事后救濟的權利，無法實現“權責相符”，推動采購人主動承擔主體責任。因此，只有完全厘清政府采購監管者和執行者之間的權責關系，均衡賦予采購人、社會代理機構、評審專家和監管部門在采購活動中的權利，完善相互制約的關系，才能最大限度地縮小采購需求和采購結果之間的差距。

（一）政府采購監督管理涉及面廣、難度大

根據《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第十三條規定，“各級人民政府財政部門是負責政府采購監督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監督管理職責”。因此，在政府采購領域的監督管理職責理所當然地落到了財政部門的頭上。目前，財政部門能做的監督管理職責主要是在預算管理、政府采購信息管理、政府采購方式管理、政府采購合同管理、受理供應商投訴、規定政府采購專業崗位任職要求、監督檢查、處理違法違規行為等方面，涉及其他行業部門管理范疇的，則需要通過發函提請其他行業部門協助才能完整處理好相關事情。

一是被監管對象包含了各級國家機關、事業單位和團體組織。在政府采購活動中，由于不同采購人的性質不一樣、主管部門不一樣，因此處理評判的標準依據也不一樣。例如，有的部門是中央預算單位，有的部門是地方預算單位，適用的政府采購政策不同；有的采購人因為工作性質的原因可以設置資格條件，但其他采購人則不可以設置。

二是政府采購范圍涵蓋了各行各業。在所有政府采購活動中，涉及的貨物、服務和工程幾乎涵蓋了所有行業，采購人在需求編制時通常是有國家標準的依據國家標準、有行業標準的依據行業標準，不同采購人在開展政府采購需求的程度不一樣，最終的采購物品也會不一樣。例如，某消防救援總隊在不同時期采購消防車時標書編制內容相同，但是卻被供應商投訴成立，究其原因是消防救援隊伍從部隊轉為行政單位，適用的采購法律政策也隨之改變。

三是財政部門監督管理人員更替頻繁。財政部門從事監督管理崗位的人員更替較為頻繁，為維護監督管理的權威性，財政部門將政府采購活動的質疑投訴交由聘用的法律團隊調查并出具結果。在具體的質疑投訴過程中，因為具體經辦人各自擅長的法律領域不一樣，研究方向和思考方式不一樣，對政府采購活動和法律條款理解不一樣，所以出現了同一類型投訴的處理結果卻不同的現象。

（二）政府采購當事人參與度低、權責不對等

《政府采購法》明確規定了政府采購當事人的權利和責任，但是在實際操作中，擁有最終決定權的評標委員會疏于管理，重點聚焦采購人和采購代理機構的管理和約束，某種程度上致使政府采購當事人和參與者相互制約的天平失衡，極大地打擊了政府采購當事人的參與熱情。

一是采購當事人的權利和責任不對等。財政監管部門為了降低廉政風險，突出政府采購的經濟性、效益性，對采購人和采購代理機構在采購需求編制、開評標組織和履約驗收等方面提出了具體的要求和約束，但是對擁有最終決定權的評標委員會卻沒有行之有效的約束和管理，無法實現權責對等。因此，在具體的采購執行過程中，采購人和采購代理機構只有編制招標文件的權利和承擔需求管理的責任，評判的權利全部交由來自專家庫的評標委員會， 一旦評標委員會出現錯誤只能通過提請財政監督來進行解決。

二是部分評標專家并非“科班出身”。當前，評標委員會由采購人代表和地方專家組成。其中地方專家全部來自財政部門建立的專家庫，實際評標的專家可能根本就不懂自己當前所評標的項目技術，但是卻有著“專家”的地位和最大的決定權。據筆者了解，某省財政部門的專家庫采用申請入庫制，一個專家可以選擇3個不同的專業類型，因此，在隨機抽取專家時很可能抽取的專家全部非專業人士，有個別專家還會以“拒不簽字、通過主觀評分改變結果”等方式，變相要求采購人或采購代理機構要求獲取超額評審費。

三是采購人的政府采購活動成本大。當前，采購人單位大多無專門的采購部門或人員從事政府采購工作，對政府采購的理解不夠準確，不熟悉政府采購政策，在開展政府采購活動時需要耗費經辦部門和經辦人巨大的時間精力，且無法短期內編制出完善的采購需求，只能依托采購代理機構確保采購程序合法合規。一旦遇上業務不精的采購代理機構或者不良供應商或者不負責任的評標委員會，采購人單位不僅要面臨財政監管部門處罰，還要承擔重新采購的人力、時間、經費等成本和供應商違約的風險。

（三）供應商內部機制不健全、違法成本低

在政府采購活動中供應商作為重要參與人，其任務是投標響應、簽訂合同、下單生產和交付驗收。為了優化營商環境，財政部門放寬了門檻，自然人、法人或者其他組織都可以參與政府采購活動。在實際操作中，有的供應商同時用不同的名稱參加同一個項目，有的供應商提供虛假材料謀取中標，有的供應商先以惡意低價中標再去收集產品。一方面，政府采購活動處罰取證難、周期長。在部分采購項目中，只有3家供應商響應，而且評分相差巨大，采購代理機構和評標委員會一眼就能看出來這是相互陪標，但是沒有相關技術手段和調查權限，從響應文件上又無法找到可以判定其陪標串標的依據，如果提請財政監督又將在配合調查取證上花費巨大的時間和精力，加上項目時間緊迫，最后只能選擇“睜一眼閉一眼”任由供應商中標。另一方面，供應商內設機構協同機制未同步。由于投標響應、簽訂合同屬于行政類工作，下單生產、交付驗收屬于技術類工作，供應商在整個政府采購活動中可能存在兩個以上不同部門來對接相關工作，因此，供應商會經常存在由于負責投標工作的人員不懂技術參數、生產工藝，但是卻為了中標去響應無法達到的要求，導致交付時很多客觀參數達不到響應要求無法通過驗收，最終供應商只能單方面違約。

平衡采購人、評審專家、采購代理機構和供應商之間的關系，不能僅寄希望于財政部門的一家之力，在財政部門不斷完善政府采購法律法規的同時，我們還應該推動更多的行業部門參與政府采購活動中。

（一）強化頂層設計，引入多部門協同機制

結合《政府采購法》修訂的契機，廣泛征求國家部委及社會各界的意見，平衡物有所值、公平競爭、透明與政策功能實現程度相關核心指標之間的權重關系，全面引入多部門監管，解決財政部門單打獨斗的尷尬局面。

一是多部門聯合發力。根據部門職能，由財政部發起，聯合相關部門發文對《政府采購法》規定以外的情形進行補充，盡可能完善配套政策，同時依據各部委的相關職能賦予相關的政府采購權利，多部門聯合發力，統一政府采購政策標準，既能確保國家推進政府采購統一大市場的建設，又能消除社會各界對財政部門“政府采購權利過分集中而缺少制約”的疑慮。

二是協同開展監管。以多部門聯合發文為接入點，全面開展協同監管工作，特別是在處理質疑投訴的過程中，不能單純地發函征求某一法條的解釋范圍，根據賦予的相關權利邀請其他部門對具體案例進行技術指導，統一評判標準和依據。

三是宣傳政府采購思想。隨著多部門協同機制的有序開展，同為采購人的監管單位在自己開展政府采購活動時就能夠進一步熟悉了解政府采購的初衷，正確認知“最低評標價法”和“同等質量比價格、同等價格比服務”之間的關系，對以前的錯誤認知也能夠達到糾偏正向的作用，實現監管者與被監管者的思想統一。

（二）強化管理約束，賦予采購當事人對等的權利和職責

在不斷強化采購人主體責任的同時，也要結合《政府采購法》修訂的契機，適當賦予采購人更多的權利，提高采購人主動參與政府采購活動的積極性。

一是明確采購內控制度要求。財政部門應當指導采購人完善建立內控制度，明確非《政府采購法》的采購操作程序和具體要求，幫助采購人正確認知政府采購的真實內涵，真正承擔法律賦予的責任，大膽的運用非法定政府采購的權利，降低采購成本。

二是賦予管理評審專家的權利。財政部門應當加強專家庫的管理，避免出現專家“不專”的情形，同時賦予采購人在采購項目結束后評價評標委員會專家的權利，并負有舉證責任，逐步完善凈化評審專家的風氣。

三是完善事后救濟政策。積極探索供應商貨物驗收不合格、拒不履約的事后救濟政策，如在不良供應商單方面違約終止合同時，經向財政部門申請后，允許采購人與評標委員會推薦的第二候選人協商按照投標響應簽訂合同，最大限度地節約采購人的時間，確保采購人工作有序運轉。

（三）強化監督處罰，扎緊履約驗收關口

在放寬門檻建立政府采購統一大市場的同時，要加大監督處罰的力度，突出抓好供應商履約驗收的關鍵環節，剔除渾水摸魚的不良供應商，營造風清氣正的政府采購環境。

一是提高監督處罰額度。隨著政府采購統一大市場的建立，越來越多的供應商參加到政府采購活動中，部分不法供應商善于鉆政府采購政策漏洞，對現行采購監管政策有恃無恐，建議將禁止供應商參加政府采購活動的范圍擴大，提高處罰金額，提高供應商的違法成本，形成威懾，迫使不良供應商不敢隨意擾亂政府采購市場。

二是嚴格履約驗收。采購人要根據項目特點制定驗收方案，成立驗收小組，嚴格按照招標投標文件、采購合同進行驗收，明確整改時間。對驗收不合格且拒不改正或無法整改的供應商，采購人要嚴格按照采購合同追究供應商的責任，并將違約情況提交監管部門實施行政處罰。在驗收嚴格把關的同時，提醒因內部員工工作失誤而無法履約的供應商要及時完善內部機構人員的工作交接機制，重視招標投標環節和交付驗收的銜接工作，不斷提高供應商的政府采購法律意識。